混合所有制是办学体制的一个重要创新，有利于破解办学体制多元化进程中长期存在的难题。然而，实践中还需要澄清对混合所有制在职业教育领域应用的意义、内涵、范围、限定条件等的模糊认识，保证职业院校混合所有制改革在规范化法制化的轨道上运行。

混合所有制作为社会主义公有制的重要实现形式，在国有企业改革中发挥了重要推动作用。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，肯定了混合所有制经济是“基本经济制度的重要实现形式”，进一步明确发展混合所有制经济的意义在于使国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展；发展混合所有制经济的重点举措是，进一步推动国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，允许非国有资本参股国有资本投资项目，允许混合所有制经济实行企业员工持股。混合所有制经济改革，对盘活国有资产、吸引民间资金进入各个领域特别是原先未开放的领域、推动建立现代企业制度、建设统一开放、公平有序的市场体系具有重要意义。

教育是社会公益事业，学校与企业不同，但教育领域同样存在经济领域的资源配置、产权激励、利益分配问题。职业教育产教融合、校企合作需要企业的深度参与。校企合作办学过程中，在明确资产产权关系的基础上，打破原有的“非公即民”的固有思维，借鉴经济混合所有制模式探索发展一批混合所有制学校，其意义在于：

第一，有利于整合和扩大职业教育办学资源。实习实训设施、课程、耗材等，是职业教育的核心资源，也是企业参与办学的优势资源。混合所有制模式能够在保持企业对这些资产所有权不变的情况下，使之为学校所用，解决了校企合作中的产权问题，扫除了企业以资产参与职业教育的后顾之忧。

第二，有利于建立学校发展的稳定预期。在目前的政策环境下，社会力量与政府、国有资本合作办学，有利于民办学校发展融入政府实施的经济社会发展战略，落实政府对民办学校的扶持政策，保障学校本身的稳定发展。混合所有制学校是社会力量参与教育更持久更稳定的平台，为民间资本找到可靠的归宿，为职业教育提供可靠的教民间资金支持。

第三，有利于创新职业院校治理体制机制。吸纳企业参与学校治理，是职业院校发展的必由之路。混合所有制学校可以将政府力量、社会力量、市场力量有机融合，探索三方合作治理教育的新模式，有利于三方取长补短、相互促进，共同提供有质量、多样化的公共教育服务。

第四，有利于加快公办职业学校办学体制改革。要改变目前政府办学为主的格局，就意味着一大批公办职业院校将向政府与企业合作办学乃至企业办学过度。混合所有制模式将为社会力量参与公办学校办学体制改革探索可行的路径。现阶段，可以利用混合所有制办学改造一部分产权结构不稳定、办学质量不高甚至生存困难的公办和民办学校，盘活国有和民间的教育资产，提高资源使用效率。

明确混合所有制学校的内涵，才能遵循混合所有制经济改革的意图、发挥混合所有制优势、确定改革推进重点，也是准确定位混合所有制改革遇到的政策和法律问题的前提。按照混合所有制的意愿，其应至少具有以下四个基本特征：

一是有国有资本和民间资本作为举办者投入。混合所有制办学有多种形式，但在政府、企事业单位、社会团体和公民个人等办学主体中，至少有公和非公两个主体联合举办，并对学校资产拥有相应所有权。有人将股份制学校等同于混合所有制学校，这种太泛化的定义会模糊混合所有制学校集合政府、社会和市场几方面合力的作用。政府或国有企业事业单位作为举办者之一，并且只拥有部分举办者产权，这项改革才有新的探索意义。

二是学校资产产权明晰。混合所有制是资产产权明晰条件下的混合，在此基础上才能明确各方的权益利益关系，形成多种不同的组合形式。不仅要明确学校中政府投入形成的资产、举办者投入形成的资产、办学积累形成的资产、社会捐赠形成的资产等的产权归属，更重要的是要明确政府、企事业单位、社会团体、公民个人的举办者所有权和相应权益。

三是拥有与学校资产产权结构相适应的现代学校治理结构。完善现代企业制度和完善现代学校制度，共同的核心问题是处理好委托代理关系。建立与学校资产产权结构相适应的学校治理结构，是形成政府与市场、社会力量优势互补的关键。应将出资份额作为举办者在学校治理中决策权的一个重要依据，但又根据学校类型有所区别。一般来讲，营利性学校的治理结构更接近于现代企业。在非营利性学校，应在学校治理结构中为举办者之外的社会力量留出充分空间。

四是符合法律法规规范和政策鼓励方向。现有的股份制职业院校等公私合作形式，基本上尚未按照2016年民办教育促进法修正案要起进行营利性和非营利性分类登记，其资产产权关系等需要按照新法调整。在目前职业教育政策背景下，鼓励职业教育混合所有制改革，应优先鼓励企业参与举办职业院校，并能够发挥企业自身的技术优势，以利于产教融合、校企合作培养人才，避免混合有制办学成为单纯的资本运作行为。

混合所有制学校并不是一种从经济领域简单照搬的概念，也不是没有任何实践基础的“空中楼阁”。然而，目前存在多种多样的社会力量与政府和国有资本合作办学形式，但满足混合所有制学校的规范性内涵、又符合《民办教育促进法》关于营利性与非营利性民办学校分类管理要求的却不多见。作为一种新型办学模式，混合所有制改革还面临一些关键的法律和政策问题。

由于有社会力量作为举办者，混合所有制学校显然不同于传统的公办学校，但《民办教育促进法》中并没有关于混合所有制学校的条款。其中规定：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。学校在举办环节有国有资产作为举办者投入、没有国家财政性经费作为举办者投入的，可以适用《民办教育促进法》。这类混合所有制学校作为民办学校的法律地位是明确的，可以按照民办学校支持、规范和管理。

反过来，如果混合所有制学校在举办环节有国家财政性经费参与，就不适用《民办教育促进法》，就只能按照公办学校进行规范和管理；财政资金支持混合所有制学校，只能在学校设立后作为支持政策实施。当前混合所有制办学探索中，存在政府以财政资金参与举办的情况，如果这些学校均按照公办学校规范，援引适用于公办学校管理模式，就失去了改革的意义。混合所有制学校如果因此把财政性资金参与办学排除在外，则会限制政府与社会力量合作的灵活性和多样化。

2017年9月1日开始实施的新民办教育促进法，确立了非营利性民办学校的两个基本标准：一是学校的举办者不取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；二是学校终止办学“清偿后的剩余资产，继续用于其他非营利性学校办学”。《民法典》第95条规定，“为公益目的成立的法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配财产”。据此，非营利性学校在设立时，出资人、设立人和会员就不具有对办学资产的完全所有权。而混合所有制的“所有”含义，则是清晰主张对学校资产的剩余索取权。因此，按照现行法律，混合所有制是无法在非营利性学校实现的。营利性学校终止办学时的资产可以按照《公司法》进行处理，表明营利性学校可以实行混合所有制。

2016年公布的全国人大常委会《关于修改民办教育促进法的决定》还规定，本决定公布之前设立的民办学校终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，“可以给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学”。2016年11月7日以前设立的民办学校的出资人、举办者等，如果仅仅以学校终止办学后来自剩余资产的“补偿和奖励”作为对学校资产权益的主张，则混合所有制也可以实现，但前提是要基于对补偿和奖励的实现程度及额度的确切预期或者法律保障。合作办学各方也可能仅仅为整合资源、办好学校而进行联合，不主张学校资产的剩余索取权，那么对学校资产的“所有”权在某种程度上是虚拟的、只是为完善学校运行机制和治理结构服务，那么非营利性学校的混合所有制也能够实现。

国有资产的参与是混合所有制办学必不可少的条件。现有公办职业院校引入民间资本进行混合所有制改革，或者进行其他形式的合作办学，本质上都是改变政府作为职业院校单一办学主体的状况，必须打破原有公办学校体制机制，才能赋予学校新的活力。这就意味着改革后的职业院校应适用民办学校的法律和政策规范，在办学体制上应属于民办学校。国有企业与民营企业合作举办职业院校，或者参与现有民办职业院校办学，同样应适用民办学校学校的法律和政策规范。公办职业院校转制和国有企业参与举办民办学校，都会涉及国有资产进入民办学校的问题。

《民办教育促进法》第36条规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。第59条规定，“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学”。据此，国有资产投入民办学校作为办学资产，并完成法人财产过户登记，在学校存续期间和终止办学后将按照学校法人财产和剩余财产处理，特别是有可能纳入终止办学清偿成本，剩余部分必须用于继续举办非营利的教育事业。虽然现行《民办教育促进法实施条例》规定，“民办学校中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行”，但是在学校存续过程中，国有资产作为举办者投入资产和学校法人财产的组成部分如何保证独立完整、学校终止时的债务偿还和剩余资产处理如何保证国有资产不流失、固定资产折旧也无法保证国有资产保值增值，都是不小的难题。这些问题将增加国有资本、公办职业院校参与非营利性混合所有制办学的顾虑。

在当前推进职业院校办学体制多元化的进程中，应当鼓励探索多种形式的政府、企业、学校合作模式。实践中很多不符合混合所有制规范内涵的合作模式之所以也冠之以混合所有制，是因为在职业院校办学体制改革中还缺乏更多国家认可的模式。混合所有制作为推动职业院校办学体制改革的一面旗帜，尽管还面临一些法律难题，但在解决公私合作办学诸多体制机制障碍过程中，应当发挥突破口的作用，在现有法律框架之下探索多种可能的模式。

新的民办教育促进法确定了营利性与非营利性民办学校分类管理的原则，除义务教育以外允许举办营利性的民办学校，但对非营利性民办学校规定了更优惠的支持政策。实践中，各地对各级各类教育举办营利性民办学校态度并不是很积极，这是国家政策倾向，也是学历教育（包括学前教育）特点和我国国情所决定的。职业教育是与产业发展联系最紧密的教育，是直接面向市场、服务就业的一种教育类型，需要与企业密切合作。在某种程度上，职业院校比其他类型学校更要遵循市场规律和企业规则。因此在职业教育领域、在推进办学体制多元化的进程中，应适当放宽营利性职业院校的准入。从前文可以看出，不管是从混合所有制的产权安排，还是从国有企业作为办学主体的角度考虑，举办营利性混合所有制职业院校遇到的法律障碍都最小。因此，应当将营利性与非营利性民办学校分类管理改革与职业院校混合所有制改革结合起来，根据举办者的意愿，规划建设和推动一批营利性混合所有制职业院校。

职业教育的最薄弱环节在于实训和实践，实训中心是专门技能培养的核心场所，也是校企合作的关键联结接点。在非营利性职业院校混合所有制探索限于现行法律规范而举步维艰的情况下，政府与企业、公办学校与企业绕开学校举办层面的资产所有权限制，联合设立混合所有制的实训中心或者企业学院，作为独立设置的非学历教育机构，可以解决职业教育发展的亟需。实训中心或企业学院采取校企联合的方式开发实训课程、技能等级标准，提供技能测试，提供真实的职业场景体验；可以注册为营利性机构，但不影响面向区域内外的职业院校乃至学生个人、社会从业者提供服务。职业院校可以以购买服务的形式为实训中心或企业学院提供运营经费，对其承担的公益性较强服务，政府可以采取政府购买或项目补贴的方式提供资助。

这种模式是指，政府、国有或非国有企业、民间资本等成立混合所有制教育资产管理公司或教育集团公司，兴办非营利性学校或者参与现有公、民办职业院校的办学体制改革。混合所有制公司办学，可以绕开非营利性职业院校层面的产权划分问题，各方出资人可以在公司层面明确出资产权，但不涉及其举办的非营利性学校的法人财产。混合所有制公司举办者可以以固定资产、资金、技术和管理等作为举办投入，作为一所或多所学校的举办者，通过提供后勤、物业管理服务、学校管理、教育教学、固定资产租赁等服务，以关联交易或者对其他学校服务的方式获得营收并以此补偿投入学校的办学资金。混合所有制公司参与举办职业院校，可以将学校的核心产品和特色服务再加工、再设计成为可以推广的产品，扩大优质教育资源覆盖面，并为学校引入新的发展资金，改造学校治理结构和发展模式，给学校发展注入活力。但为防止学校与公司举办者之间的过渡和不当关联交易，应制定相应的监管政策。

公益信托指为了公共利益的目的而设立的信托。《中华人民共和国信托法》规定，为了发展教育、科技、文化、艺术、体育事业而设立的信托，属于公益信托。公益信托业务可以采取单一信托和集合信托两种形式，混合所有制学校适合于集合信托。其中国有资本单独记账，民间资本投资人可以拥有资产所有权，收益归学校法人所有，用于办学。教育公益信托的设立和确定受托人，应当经有关教育行政管理部门（公益事业管理机构）批准，确定公益信托资金来源及设立信托的公益性目的。教育公益信托，可以有三种途径：一是政府和政府以外的出资者将现有信托机构作为受托人、以学校为受益人，以受托人作为学校举办者；二是赋予职业院校以受托人资格，各方出资者将财产投入学校，以学校的在校学生为受益人；三是设立教育信托机构作为受托人，将学校、学生、教师作为受益人。教育公益信托资产在学校存续期间为学校的法人财产，运营带来的收益直接为受益人享有并消费，出资者有权在学校终止后收回资产，但一般受托人不应承诺信托资产的增值。公益信托机制很好地解决了非营利性学校资产“所有”与“所用”的关系，照顾出资人的财产权利并维护混合所有制学校的非营利性，在投资办学和捐赠办学之间开辟一条非营利教育事业发展的新路，但其背后必须有一整套更为复杂的制度设计，仍然需要规避与现有法律的冲突。